★土地買賣專業諮詢★日本世紀強震省思－國土規畫防災 全民凝聚共識

日本世紀強震省思－國土規畫防災 全民凝聚共識

日本的巨災，給了台灣再一次反思國土規畫與防減災的機會。台灣這塊土地，其實與日本一樣，都處在脆弱的自然環境中，如何與災難共生共存，也是台灣需要嚴肅面對的課題。

每一次經歷風災雨災後，國內就會出現反省的聲音：人，無法與天爭，不適合人居住的山區，應該還給大自然，「退耕還林，退河還地」。

這聲音，台大地理資源環境學系教授林俊全指出，有些天災是人禍，是人為破壞環境所造成，回溯過去經驗，災變有著歷史的必然，一直以來，台灣就用「人定勝天」的拚勁，與山河爭地，讓滄海變桑田。

與山河爭地，其實也與「地盡其利」的國土政策有關。從過去國土與城鄉發展經驗，主要考量幾乎全在如何開發建設、促進產業發展，重視的是如何有效利用土地，而非保育土地所蘊涵的自然資源。在台灣，包括政府與人民，過去對土地使用的思考原則，是經濟產值遠高於安全與防災。

台灣西海岸的養殖產業，因長年大量抽取地下水而導致地層下陷，是一個例子。台灣高鐵董事長歐晉德說，這是人為，也是產業結構的問題。

這種地盡其利的過度開發政策，被原住民族委員會主委孫大川定義為：「合乎理性的惡劣行為」，從經濟、開發與利益的角度，是合乎理性，然而，從最終造成災難的結果，是惡劣的行為。

林俊全指出，這種合乎理性的惡劣行為，從日據時代在台灣高山所設的三大林場、到中華民國政府來台後的三條橫貫公路、高山農場的開發等都是典型，八八水災造成小林村的滅村，也是因為高山地區的經濟活動與土地過度利用結果。

還有，地方政府的介入讓合法、違法界線模糊不清，多年來，台灣的各項建設，除了「大開發、大建設」的舊思維外，常常是為了選舉支票及民意代表壓力下而為。在此狀況下，當開發業主希望從中獲取最高利益時，往往會犧牲生態環境，也埋下日後的災難。

站在南港15樓高的辦公室，歐晉德望向窗外汐止山區密密高樓取代綠色樹林只能慨嘆，一條又一條的道路，把台灣的山弄得很醜，也造成無止境的災害問題。

林俊全分析，這與台灣是個多山島嶼有關，山地面積約佔全島的73％，而過去以來台灣的人口成長不只倍數，都市發展也跟著從平原到山地。

從高山到平原，再從平原到高山，如此輪流出手，孫大川說，對土地的破壞力比單獨任何一種災害來得都大，就像在翹翹板的一邊堆石頭，愈來愈重後，必然向那個方向傾斜。

然而，這是長久以來，一個問題接著一個問題糾結下的結果，所以，歐晉德認為如果要讓台灣成為寶島，就要從現在開始努力，再次省思國土要如何規畫、防減災，同時，又能兼顧經濟產值，「這是政府必須面對，無法躲開的責任」。

要能從國土規畫中防減災，就要能掌握環境中可能導致災害的因子與環境條件，並予以設法減少或是消除，新上任的工程會主委李鴻源就準備劃設環境敏感地區，在台灣全省建立防災地圖。不過，他也說，台灣的災防向來過度強調中央政府的角色，但其實地方的角色更重要。

過度強調中央角色，其實是因為目前作為國土規畫依據的「國土計畫法」沒有立法完成，因此，有關國土的規畫、防減災的考量仍必須遵循其他相關法規，例如水保法、都市計畫法等，然而，這些相關法規大多是從其本位觀點制訂部分的規定，內容往往片斷以及不夠周全。

而現行各類災害的防救，也分屬不同主管單位，使防減災缺乏整合、協調機制，一旦發生巨災，就會過度依賴中央。李鴻源認為，現有的機制是很難因應愈來愈複雜，愈趨大規模的災難。所以，他會在最短的時間內，找來全台、甚至全世界的專家，提出具體補強方案，「這是比較負責任的做法，也是民眾比較能夠接受的態度」。

尊重專業，先做好縝密的規畫是對的，然而更重要的是，要再與民眾進行繁複的溝通與協調。過去，不論是國土規畫，還是防減災，一直都有反覆討論，但是，等到災難過後，又回歸原點。

歐晉德認為，這是因為一發生災難，政府的作法就是畫定區域，然後，嚴格限制或禁止開發，於是引發原有居民的抗爭，因為那會涉及到土地所有權，影響到他們住的權益，還有生計問題。

在荷蘭，政府為了使國土改革計畫讓全民接受，並可落實執行，行政部門與計畫團隊在全國各地舉辦了千百場的說明會、與不同意見團體的溝通、協調。因為他們了解，無法取得共識的改革計畫，如果強要執行，只會引發更多紛爭。

因此，要談國土規畫與防減災，政府應從台灣整體的國土發展，從經濟、生態、環保、防災等不同角度進行廣泛、深入的剖析、辯論，最重要的是要凝聚共識，取得共識後，再結合政府與民間的資源投入，這樣才能面對未來不可測的環境災難。

工商時報 譚淑珍2011-04-06

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